Виды и формы государственной собственности РФ

Понятие

Ранее государственная являлась главной формой собственности. Но в настоящее время законом закреплено равенство участников гражданских правоотношений, которые распространяются и на государство. Равенство обеспечивается отсутствием у него некоторых преимуществ, например нераспространения давностного срока на требование о возврате федерального имущества из чужого владения, осуществляемого незаконно. Государственная собственность (федеральная и муниципальная) и частная рассматриваются в виде двух составляющих экономических отношений, где цель государственной собственности заключается в общенародном присвоении имущества, которое обособлено от имущества отдельных компаний и граждан. Совпадение общенародных и государственных интересов базируется на ч. 1 ст. 3 главного закона страны, в соответствии с которым народ является единственным источником и носителем власти в стране.

К федеральной собственности относится имущество, которое принадлежит РФ, собственность регионов – имущество, принадлежащее отдельным субъектам страны. Все это вместе составляет государственную собственность. Владение, пользование и распоряжение ею осуществляется согласно статьям 294 и 296 ГК РФ.

Виды государственных земель

В силу того, что все наше государство разделено на субъекты РФ, а каждый субъект – на муниципальные образования, собственность на земельные наделы тоже была поделена согласно данному принципу.

О каждом из видов собственности будет рассказано далее.

Федеральная собственность

Сюда включены следующие земли:

• участки, на которых возведены здания (или сооружения), относящиеся к собственности федеральных органов власти и их структур;
• земельные наделы, предоставленные госорганам и их представительствам, а также госпредприятиям, для осуществления их деятельности;
• участки земли, которыми на постоянной основе пользуется Академиями наук и ее подразделения (это правило действует, если земля была передана до вступления в силу актов, регулирующих порядок деятельности таких учреждений);
• территории земли, переданные на праве аренды предприятию «Российские автомобильные дороги» уполномоченным властным органом.

Региональная собственность

Такой вид собственности возникает, если земельные участки передаются из вышестоящего уровня в распоряжение органов власти соответствующего субъекта РФ.

Это могут быть следующие виды участков.

• Те земли, на которых расположены недвижимые объекты, принадлежащие органам региональной власти на праве собственности.
• Территории, переданные с федерального уровня в субъекты РФ, так как на них располагаются предприятия или некоммерческие организации, образованные на уровне региона.
• Земельные наделы, которые относятся к землям сельхозназначения.
• Участки, занятые дорогами, коммуникациями и насаждениями, а также водными объектами в целях их защиты негативного воздействия. Это правило не действует в отношении тех земель, которые имеют такой же статус, но уже принадлежат на праве частной собственности отдельным лицам, либо федерации или муниципалитетам.

Такая передача осуществляется на основе и региональных и федеральных норм, поскольку статус таких земель имеет пограничный характер.

Муниципальная собственность

В силу того, что муниципальная ветвь власти не относится к государственной и существует, если можно так сказать, отдельно от всех, за ней закреплены свои земли. Это право муниципалитетов неоспоримо, оно установлено специальными законами.

При разграничении госсобственности на земельные объекты, в распоряжения местных органов власти попадают такие участки:

• на которых есть здания (или сооружения) во владении муниципалитетов;
• те, что переданы местным властям, муниципальным предприятиям или некоммерческим структурам, созданным на уровне муниципального образования.

Основа богатства страны

Объекты, которые составляют основу богатства России, это:

• Ресурсы, относящиеся к континентальному шельфу, территориальным водам и морям РФ.
• Природные объекты, которые охраняются или используются по-особенному. К таковым относятся заповедники, нацпарки, курорты и заказники.
• Историко-культурные и природные объекты, культурные учреждения и художественные ценности.

Субъекты и объекты государственной собственности на землю

Субъекты любого права собственности, будь то частного или государственного – это соответствующие управомоченные лица, которые могут владеть, пользоваться и распоряжаться своими участками земли.[/su_note]

К тому же, они должны обладать признаками праводееспособности.

В случае с госсобственностью субъектами являются:

• Российская Федерация в целом;
• каждый отдельный субъект страны.

Именно распоряжением земельными наделами занимаются государственные и региональные органы власти, которые подобными полномочиями наделены законами и другими правовыми актами.

Что касается объектов госсобственности, то, как уже было сказано, для каждого из уровней предусмотрены отдельные виды земель, которыми могут владеть органы власти на федеральном и региональном уровне.

Кроме того, каждый участок, являющийся объектом госсобственности, должен иметь следующие параметры:

• Индивидуальные характеристики. Сюда включаются такие сведения, как кадастровый номер, расположение, а также определенные границы, площадь, целевое назначение и вид разрешенного использования.
• Качественные характеристики земельного надела или его доли.
• Кадастровая оценка – то есть стоимость надела по кадастру.
• Оборотоспособность (участок не должен быть ограничен в обороте или изъят из оборота).
• Делимость, то есть участок должен иметь способность быть разделенным на несколько новых земельных объектов.

Объекты для функционирования госструктур и управления государственными задачами

К объектам, которые нужны для работы госорганов и управления общегосударственными задачами, относятся следующие:

• Государственная казна страны.
• Имущество, принадлежащее вооруженным силам, ОВД и иным учреждениям, финансирование которых осуществляется из федеральной казны.
• Вузы, НИИ, предприятия и иные объекты РАН, министерств, государственных научных центров.
• Предприятия и другие геологические, геодезические, гидрометеорологические и иные службы.
• Предприятия и учреждения санэпид- и ветеринарной службы.
• Предприятия патентной службы, метрологические и машиноиспытательные станции.
• Госзапасы и резервы, предприятия, которые их сохраняют.
• Исправительные учреждения, лечебно-профилактические предприятия.

Принцип раздельности имущества РФ

Исходя из основополагающих норм отечественного права, все имущество распределено между разными субъектами, которые им управляют. Государственная собственность не имеет приоритетных значений, однако именно к ней относят наиболее ценные материальные ресурсы страны, такие как земля и природные ископаемые.

Управление государственной собственностью осуществляется при помощи уполномоченных органов власти. Среди них можно выделить Правительство и Президента, федеральные структуры и структуры муниципального характера.

Государственная собственность на землю является приоритетной, и потому контролируется особенно тщательно.

Объекты имущественного права могут быть самыми разнообразными. Это и народ, разные группы населения, юрлица и частные организации. Они не имеют право государственной собственности, однако, в соответствии с основополагающими принципами, могут осуществлять контроль за управлением материальными ресурсами, которые находятся под контролем страны.

Основания возникновения права государственной собственности

Государственная и муниципальная собственность возникает на различных основаниях, среди которых можно выделить общегражданские и специальные. В первом случае право государственной собственности не будет приоритетным, и имущество может быть передано в управление частных структур. Во втором случае только государственные структуры могут принять на себя управление государственной собственностью.

Стоит отметить, что в случае необходимости государство может приобрести права собственности при помощи вспомогательных инструментов, таких как принудительное изъятие имущества, конфискация, реквизиция и сборы по налоговым платежам и т.д. Однако вместе с тем, стоит обратить внимание, что государственная собственность только формально находится под контролем властных структур.

Народ имеет приоритетное право на все имущественные ценности, и может сменить все структуры власти, начиная от муниципальных, и заканчивая федеральными.

Перечень имущества, относящегося к государственной собственности

Право государственной собственности принадлежит тем властным структурам, которые управляют страной. Кроме того, они осуществляют также такой процесс, как управление государственной собственностью. В данной ситуации государство будет представлено как субъект правоотношений, и потому может самостоятельно распоряжаться теми ресурсами, которые находятся в его подчинении. Таким образом, государственная собственность может быть передана в аренду, подарена или же продана.

Все имущество, которое находится в собственности государства, разделяется на два основных вида:

• федеральное имущество, то есть ресурсы и прочие ценности, которые находятся под контролем первичных властных структур. Право государственной собственности тут будет осуществлено на важнейшие ресурсы, среди которых можно выделить земли, лесные ресурсы, природные ископаемые, водные ресурсы и т.д.;
• имущество, принадлежащее субъектам федерации. Здесь управление государственной собственностью регионального значения будет внедрено для земельных и водных ресурсов, которые не имеют особого государственного значения, предприятий и муниципальных ведомств, жилых помещений и внебюджетных фондов.

Детализация государственной собственности

Всё то, что относится к государственной собственности можно разделить на несколько основных видов — это:

• природные ресурсы и объекты исторического и культурного наследия;
• объекты, необходимые для осуществления функционирования государственных органов власти. К ним относится казна, гражданские предприятия, научные учреждения, военная техника, предприятия оборонного производства;
• отраслевые объекты, необходимые для поддержания хозяйственной деятельности;
• транспортные артерии федерального значения.

Для того чтобы какие-то объекты перешли из государственной собственности в частную необходимо провести их приватизацию, а для обратного процесса, связанного с переходом частной собственности в государственную, необходимо провести национализацию. В России этот процесс регламентируется статьёй 235 Гражданского кодекса, которая указывает на федеральный закон от 31.12.2014 № 499-ФЗ, детализирующий этот процесс. Однако государство имеет право расширить свою собственность посредством обычного выкупа, что не относится к национализации и проводится на базе договоров купли-продажи.

Земля и природные ресурсы, находящиеся в собственности государства

Исходя из некоторых ключевых принципов отечественной законодательной базы, природные и земельные ресурсы являются основным богатством страны и потому нуждаются в тщательной защите. Как указано в ГК РФ, земля может принадлежать разным формам собственности, как государственной, так и частной.

Однако, если будет определено, что определенные земельные или природные ресурсы имеют определяющее значение для жизнедеятельности целых регионов, то они будут находиться под государственным контролем.

Природные ресурсы имеют множество специфических черт, которые отражаются на формировании права собственности на них. Они должны быть зарегистрированы в системе госконтроля и иметь оценочную стоимость.

Учитывая тот факт, что земельные и природные ресурсы являются основой жизнедеятельности населения, возникает необходимость в их рациональном использовании. Именно поэтому в отношении ресурсов этого типа осуществляется управление государственными структурами. Как показывает практика, государственная собственность в данном случае позволяет максимально рационализировать использование ресурсного потенциала земель и прочих угодий, что положительно сказывается на всех участниках правоотношений в этой области.

Важные аспекты государственной собственности

В России законодательным образом закреплено равенство всех участников гражданских отношений. Для государства в этом плане никаких исключений не делается. Об этом говорит статья 2 ГК РФ. При этом рассматриваются лишь экономические вопросы, а политическая составляющая исключается. Государственная собственность обосабливает имущество от частного владения и делает его принадлежащим всему народу. Однако процесс реформирования и разделения прав и обязанностей различных субъектов продолжается.

Характерно, что государственные предприятия отвечают только по своим кредитным обязательствам. Их активы не могут рассматриваться в качестве способа покрытия общего государственного долга.

Управление государственной собственностью

Наличие государственной собственности непременно порождает проблему эффективного управления. В настоящий период основным инструментом его осуществления является государственная корпорация. Деятельность части таких организаций регулируется законом «О некоммерческих организациях», однако его применение невозможно по отношению к ряду корпораций, к примеру, госкорпорация «Росатом» действует на основании отдельного закона, призванного осуществлять нормативно-правового регулирование использования атомной энергии.

При этом вопрос о том, к какой области права относится создание, и деятельность государственных корпораций остаётся дискуссионным. Кто-то считает их юридическими лицами публичного права, а кто-то заявляет об уникальности правого статуса таких структур.

Процессы регулирования вопросов управления госсобственностью и инвестирования в различные проекты, имеющие федеральное значение, постоянно меняются. Общий дефицит бюджета, образовавшийся в последние годы, приводит к тому, что от ряда начинаний, особенно связанных с долгосрочными вложениями, приходится отказываться. Однако основные правовые нормы, определяющие понятие государственной собственности и казны в последние десять лет не имели каких-то серьёзных изменений.

Особенности управления государственной собственностью

Государственная собственность представляет собой огромную совокупность имущества, принадлежащего Российской Федерации и ее субъектам. Как и любое иное имущество, государственная собственность требует тщательного и продуманного управления ею со стороны органов государственного управления. К числу органов государственного управления, ответственных за осуществление управления государственной собственностью, относятся российское Правительство и иные органы государственного управления, входящие в систему исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

Основным федеральным органом государственного управления, на который возложена функция управления государственной собственностью, является Росимущество или Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, а также Роснедвижимость, то есть Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Первый из указанных органов осуществляет функцию управления имуществом государства, организует продажу государственного имущества, контролирует процесс приватизации. Второй из указанных органов государственного управления осуществляет регистрацию прав собственности и управление государственным кадастром.

Государственная собственность регионального уровня разделяется в соответствии с предметами ведения. В состав государственной собственности регионального уровня включаются средства региональных бюджетов, инфраструктура регионального уровня, имущество, которое обеспечивает деятельность органов государственного управления регионального уровня, больницы, детские дома, диспансеры, земельные участки, не отнесенные к собственности федерации или муниципалитетов, акции, принадлежащие регионам, и прочее имущество.

Возникновение федеральной собственности

Существуют определенные правила. Они обуславливают процесс появления федеральной собственности на землю. Это происходит посредством использования следующих методов:

• Государство может инициировать процесс изъятия земли, которая находится в собственности у частников. При этом статьей 279 ГК РФ предусмотрено право изъятия соответствующего надела с целью обеспечения государственных нужд путем выкупа.
• Другой метод заключается в национализации, о которой говорится в ст. 235 ГК РФ. Согласно положениям этой статьи, условия и порядок изъятия собственности реализуется посредством выплаты компенсации стоимости надела земли, так же как и иных дополнительных издержек.

Эти два метода отличаются друг от друга, хоть и в обоих случаях финансовые потери компенсируются.

Объекты исключительной государственной собственности

В отношении определенных объектов установлено исключительное право собственности государства на эти объекты. В соответствии с российским законодательством исключительное право собственности государства распространяется на следующие виды объектов:

1. природные объекты в виде водного и воздушного пространства, недр, шельфовых зон, земельных участков, лесов и прочего;
2. оборонные объекты собственности, включающие в свой состав имущество Вооруженных сил России и иное имущество, обеспечивающее функционирование Вооруженных сил России;
3. объекты отраслей экономики инфраструктурного назначения и общефедеральной значимости. К таким объектам относят железную дорогу, автодороги, нефте- и газопроводы, линии электропередач и прочее;
4. объекты стратегического назначения. К числу таких объектов относят гидроэлектростанции, атомные электростанции, военно-промышленный комплекс, объекты, характеризующиеся уникальностью и так далее. В отношении объектов третьего и четвертого пунктов установлено право на частную собственность в пределах 25% акций;
5. объекты, составляющие культурно-историческое наследие. К данному виду объектов относят заказники, памятники культуры, заповедники, национальные парки общефедерального значения;
6. прочие объекты. В эту группу включаются объекты, не упомянутые в ранее перечисленных группах. Например, объекты, в отношении которых установлены правила обязательной федеральной регистрации, то есть морские воздушные суда, суда внутреннего плавания, объекты космического назначения. Также эта группа включает в себя бюджетные средства, акции, принадлежащие государству, золотой, валютный и алмазные фонды, недвижимые объекты государственной собственности, находящееся за границей и так далее.

Особый вид государственной собственности составляет бесхозное имущество, в отношении которого Российская Федерация наделяется монопольным правом собственности. Монополия государства также устанавливается в отношении всех видов земель, за исключением сельскохозяйственных земель, земель поселений и отраслей экономики. 

Статья 214. Право государственной собственности

Комментарий к статье 214 Гражданского Кодекса РФ

1. Субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация в целом (федеральная государственная собственность) либо ее субъект — республика в составе Российской Федерации, край, область, автономная область, автономный округ, города Москва и Санкт-Петербург (государственная собственность субъекта Российской Федерации). В этой множественности субъектов права Российскую Федерацию следует квалифицировать как государство, а ее субъекты — как государственные образования.

Неотъемлемым признаком государства как политико-правового образования служит его суверенитет, т.е. верховенство государственной власти внутри страны и независимость во внешнеэкономической сфере.

Будучи государственными образованиями, субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом государства. Однако им присущи отдельные признаки суверенного образования. Так, согласно пп. «г» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции принятие земельного законодательства, а также вопросы разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами отнесены к их совместному ведению. За пределами ведения Российской Федерации и их совместного ведения с Российской Федерацией субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории (ст. 73 Конституции).

2. Согласно ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом действует презумпция принадлежности земли и других природных ресурсов к объектам государственной собственности, если отсутствуют какие-либо доказательства принадлежности их к собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (п. 2 комментируемой статьи).

На практике земля действительно служит объектом не только государственной или муниципальной, но и частной собственности, причем в последнем случае по основаниям, предусмотренным земельным законодательством.

Напротив, действующее законодательство не предусматривает возможности иметь на праве частной собственности участки недр или лесов. В соответствии со ст. 1.2 Закона о недрах недра, включая подземное пространство и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются объектом исключительной государственной собственности. Соответственно участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, залога или отчуждения в иной форме.

Ограниченный оборот участков недр в Российской Федерации допускается путем предоставления их в пользование. Пользователями недр могут выступать субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, если они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами (геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых и т.п.) и получили специальную лицензию на пользование недрами (ст. 9 — 11 Закона о недрах).

В отличие от самих участков недр добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы могут на условиях, оговоренных в лицензии, переходить как в государственную (муниципальную), так и в частную собственность граждан и юридических лиц.

Например, согласно ст. 2, 8 — 10 Закона о соглашениях о разделе продукции одним из условий соглашения о разделе продукции и выдаваемой на его основе лицензии может служить переход части продукции, полученной в результате использования недр, в собственность инвестора — юридического лица. См. об этом также Федеральный закон от 21.07.97 N 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции» (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3584).

Во многом аналогичным путем строятся отношения собственности на лесной фонд Российской Федерации, а также на участки лесов, не входящие в лесной фонд. Согласно ст. 19 Лесного кодекса лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, находятся в федеральной собственности. В соответствии с федеральным законом часть лесного фонда Российской Федерации может быть передана в собственность ее субъекта.

При этом ограниченный оборот участков лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, достигается путем предоставления их гражданам и юридическим лицам на праве пользования (ст. 22 Лесного кодекса). Кроме того, граждане вправе свободно пребывать в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд, на праве публичного сервитута (ст. 21 Лесного кодекса).

В соответствии со ст. 34 Водного кодекса в Российской Федерации устанавливается государственная (Российской Федерации в целом и ее субъектов) собственность на водные объекты. Муниципальная (ст. 39) и частная (ст. 40) собственность может распространяться только на обособленные водные объекты.

3. Круг объектов федеральной собственности не ограничен. В ней может находиться любое имущество. Круг объектов собственности субъектов Российской Федерации несколько уже. В ее состав не могут входить объекты исключительной федеральной собственности. В настоящее время в законе не содержится исчерпывающего перечня объектов, относящихся к исключительной собственности Российской Федерации. Вместе с тем в ст. 71 Конституции, в приложении N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1 названы основные виды такого имущества. Кроме того, перечень объектов, относящихся к исключительной федеральной собственности, содержится в отдельных Федеральных законах: от 23.02.95 N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», от 14.03.95 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (СЗ РФ, 1995, N 9, ст. 713; N 12, ст. 1024), п. 4 ст. 27 Земельного кодекса.

4. Вопрос о принадлежности на праве собственности Российской Федерации или ее субъекту земельных участков должен решаться с учетом требований Земельного кодекса. Согласно ст. 17 Земельного кодекса объектами федеральной собственности являются следующие земельные участки:

а) признанные таковыми федеральными законами;

б) право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении ранее единой государственной собственности на землю. Порядок такого разграничения установлен Федеральным законом от 17.07.2001 N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (СЗ РФ, 2001, N 30, ст. 3060) и Постановлением Правительства РФ от 04.03.2002 N 140 «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности» с изм. на 03.10.2002 (СЗ РФ, 2002, N 10, ст. 1001; N 41, ст. 3983);

в) которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В федеральной собственности могут быть также не предоставленные в частную собственность участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю».

В собственности субъектов Российской Федерации находятся следующие участки: а) признанные таковыми федеральными законами; б) право собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю»; в) приобретенные субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В п. 2 ст. 18 Земельного кодекса перечисляются также те участки, которые дополнительно могут находиться в собственности субъекта Российской Федерации.

5. Что же касается остального имущества, то порядок разграничения объектов федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации должен быть установлен специальным законом (п. 5 комментируемой статьи). Впредь до его принятия на территории Российской Федерации действует порядок, установленный Постановлением Верховного Совета РФ N 3020-1 и распоряжением Президента РФ от 18.03.92 N 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» (Ведомости РФ, 1992, N 13, ст. 697).

В приложении N 2 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1 содержится перечень объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации. С учетом этого перечня, а также порядка, установленного названными выше правовыми актами, Правительством РФ было утверждено большое количество постановлений, касающихся передачи конкретных объектов в собственность субъектов Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 09.09.92 N 682 «О передаче государственных предприятий и организаций, а также иного государственного имущества в государственную собственность Таймырского автономного округа» (СА РФ, 1992, N 11, ст. 864), Постановление Правительства РФ от 21.01.95 N 73 «О передаче находящихся в федеральной собственности государственных предприятий в государственную собственность Красноярского края» (СЗ РФ, 1995, N 5, ст. 429) и другие аналогичные постановления).

6. После завершения первого этапа разделения ранее единой государственной собственности стало заметно стремление Российской Федерации изменить способы такой передачи. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 09.12.99 N 1366 «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ, 1999, N 50, ст. 6237), принятым на основании ст. 41 Федерального закона от 22.02.99 N 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» (СЗ РФ, 1999, N 9, ст. 1093), при передаче федеральных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, должен быть уменьшен на сумму стоимости этих предприятий. Иными словами, вводятся начала возмездности в порядок передачи унитарных предприятий от Российской Федерации ее субъекту.

Кроме того, предпринималась попытка придать этому порядку гражданско-правовую форму, т.к. на Минимущество России была возложена обязанность по оформлению договоров о передаче предприятий в собственность субъектов Российской Федерации.

Аналогичные правила предусмотрены Постановлением Правительства РФ от 16.10.2000 N 784 в отношении передаваемой в собственность субъектов Российской Федерации недвижимости (СЗ РФ, 2000, N 43, ст. 4243). Окончательный ответ на вопрос о том, какое имущество и в каком порядке передается из собственности Российской Федерации в собственность ее субъектов, должен быть дан в специальном законе.

7. Судебная практика исходит из того, что документом, подтверждающим право собственности Российской Федерации или ее субъекта на то или иное имущество, является реестр федеральной собственности или реестр собственности субъекта Российской Федерации (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ N 8). Порядок ведения реестра федерального имущества установлен Постановлением Правительства РФ от 03.07.98 N 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества» (СЗ РФ, 1998, N 28, ст. 3354). До внесения объекта в тот или иной реестр таким документом служит зарегистрированный в установленном порядке перечень этих объектов (п. 10 Положения, утв. распоряжением Президента РФ от 18.03.92 N 114-рп).

8. Еще до принятия Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (СЗ РФ, 2002, N 26, ст. 2519) в судебной практике неоднократно возникал вопрос о том, кому — Российской Федерации, ее субъекту либо муниципальному образованию — принадлежат на праве собственности памятники истории и культуры. Дополнительную сложность в его разрешении придавал тот факт, что специальный законодательный акт о разграничении памятников истории и культуры на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность принят не был.

При его отсутствии судебная практика исходила из того, что в соответствии с приложением N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1 исключительно к федеральной собственности относятся расположенные на территории Российской Федерации объекты историко-культурного и природного наследия, художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения (Вестник ВАС РФ, 1998, N 12, с. 29). Они, как правило, были поименно перечислены в Постановлении Совмина РСФСР от 30.08.60 N 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» и в Указе Президента РФ от 20.02.95 N 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» (СЗ РФ, 1995, N 9, ст. 734).

Что же касается памятников истории и культуры, не включенных в эти перечни, то они признавались памятниками местного значения. В подобных случаях разграничение памятников по субъектам права собственности должно было производиться исходя из содержания деятельности объекта, находящегося в здании — памятнике архитектуры местного значения (Постановление Президиума ВАС РФ от 09.02.99 N 4803/98). Иными словами, если он отвечал критериям объекта федеральной собственности, закрепленным в приложении N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1, то наличие у него статуса памятника местного значения не учитывалось (Постановление Президиума ВАС РФ от 25.01.2000 по делу N 1029/98; см. также Вестник ВАС РФ, 2000, N 4, с. 31).

В Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» содержится прямое указание на необходимость принятия специального закона о разграничении находящихся в государственной собственности памятников истории и культуры на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность (п. 4 ст. 2). До его принятия государственная регистрация права собственности Российской Федерации и ее субъектов на памятники, являющиеся недвижимостью, приостанавливается.

Тем самым Законом поставлен заслон на пути односторонних действий как Российской Федерации, так и ее субъектов по обращению памятников истории и культуры в свою собственность. Так, распоряжением Правительства г. Москвы от 10.08.2001 N 450-РЗП без согласования с Российской Федерацией к собственности г. Москвы были отнесены 232 памятника истории и культуры на ее территории.

В отличие от принятого ранее деления объектов культурного наследия по их значимости на памятники федерального (общероссийского) и местного значения Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» подразделяет их на 3 категории: федерального, регионального и местного (муниципального) значения. Такое деление не следует отождествлять с делением этих же объектов на объекты собственности. Как уже отмечалось, порядок разграничения находящихся в государственной собственности памятников истории и культуры на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность должен быть установлен отдельным законом.

Более того, в п. 1 ст. 48 вышеназванного Закона содержится норма, согласно которой объекты культурного наследия могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности независимо от категории их культурного значения, если иное не предусмотрено законом. Это означает дальнейший отказ от жесткой зависимости между формой собственности и культурной значимостью объекта, которая ранее отвергалась судебной практикой только в отношении памятников культуры местного значения.

Так, в Постановлении от 03.12.2002 N 3424/02 Президиум ВАС РФ указал на ошибочность выводов нижестоящих судов о том, что в силу приложения N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1 памятник федерального (общероссийского) значения, находящийся на законных основаниях в собственности муниципального образования, подлежит изъятию в федеральную собственность. Как разъяснил Президиум ВАС РФ, содержащаяся в приложении N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1 норма о принадлежности памятников общероссийского значения к федеральной собственности означала недопустимость их передачи в иную собственность при разграничении единой государственной собственности.

Поскольку на момент разграничения собственности спорное здание памятником общероссийского значения не являлось и находилось в муниципальной собственности, приложение N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1 на него не распространяется (Вестник ВАС РФ, 2003, N 3, с. 43).

9. По содержанию право государственной собственности не отличается от права собственности вообще. Вместе с тем ему присущи особенности (см., в частности, ст. 212 и коммент. к ней). Специфика этого права заключается и в том, что, будучи суверенными образованиями, Российская Федерация и нередко ее субъекты в законодательном порядке сами устанавливают для себя правила поведения как собственника.

Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным собственником в порядке ст. 125 ГК выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они призваны участвовать. Так, наиболее широкими полномочиями по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности располагает Правительство РФ (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции, п. 15 Постановления Верховного Совета РФ N 3020-1, Указ Президента РФ от 28.10.94 N 2027 «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» (СЗ РФ, 1994, N 27, ст. 2858), ст. 6 Закона о приватизации и др.).

Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеративным договором и законами Российской Федерации.

До принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляло Министерство имущественных отношений РФ (Минимущество России). Согласно п. 12 Указа данное министерство упразднено, однако на вновь созданное Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом возложены функции по правоприменению, по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Минимущества России, а также часть функций упраздненной Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству (п. 13).

Правительство РФ своим Постановлением от 08.04.2004 N 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» (СЗ РФ, 2004, N 15, ст. 1492) наделило данное Агентство следующими функциями: осуществлять полномочия собственника в пределах и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства, а также в отношении акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющих казну Российской Федерации; осуществлять полномочия собственника по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, по передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, а также по его приватизации; осуществлять полномочия собственника имущества должника — федерального унитарного предприятия при проведении банкротства; разграничивать в пределах предоставленных полномочий государственную собственность, в т.ч. на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность; осуществлять защиту прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и в процессе его приватизации; проводить учет и вести реестр федерального имущества.

Вместе с тем из содержания Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 можно сделать вывод, что Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом не вправе: а) осуществлять надзор за соблюдением законодательства; б) издавать пусть и относящиеся к сфере своей деятельности нормативные правовые акты.

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 Российский фонд федерального имущества (РФФИ) как специализированное учреждение по продаже федерального имущества сохранен, а организация его деятельности возложена на Министерство экономического развития и торговли РФ. Однако позже Указом Президента РФ от 20.05.2004 N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ, 2004, N 21, ст. 2023) на Правительство РФ возложена обязанность принять меры по передаче Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом полномочий РФФИ.

От имени субъекта Российской Федерации права собственника могут осуществлять те органы государственной власти, которые действуют в рамках своей компетенции, установленной для них актами, определяющими их статус (Постановление Президиума ВАС РФ от 07.12.99 N 4488/99 — Вестник ВАС РФ, 2000, N 2, с. 77). К ним, в частности, можно отнести губернаторов (мэров, глав администраций, президентов), правительство, комитет (департамент) по управлению имуществом и фонд имущества субъекта Российской Федерации.

При этом важно иметь в виду следующее. В тех случаях, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного и зарегистрированного до 8 декабря 1994 г., в соответствии с ранее действовавшим законодательством выступил соответствующий государственный орган, его учредителем (участником) после этой даты признаются соответственно Российская Федерация или субъект Российской Федерации.

Акты о регистрации хозяйственных обществ и товариществ, созданных с участием государственных органов после 7 декабря 1994 г., должны признаваться недействительными, за исключением случаев, когда право учреждать хозяйственные общества (товарищества) было предоставлено этим органам федеральным законом либо иными правовыми актами, изданными до введения Кодекса в действие.

Недействительными должны признаваться также сделки по приобретению после 7 декабря 1994 г. не уполномоченными на то государственными органами акций акционерных обществ либо долей в уставном капитале хозяйственных обществ (п. 26 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8).

10. Все государственное имущество, независимо от того, принадлежит оно Российской Федерации в целом или ее субъекту, подразделяется на две основные группы: а) имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями (гл. 19 ГК); б) средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляющие федеральную государственную казну или государственную казну субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 126 ГК Российская Федерация в целом или ее субъект призваны отвечать по своим обязательствам только тем имуществом, которое составляет их государственную казну. Сюда не включается имущество государственных предприятий и учреждений, а также имущество, составляющее исключительную государственную собственность (см. ст. 212 и коммент. к ней).

11. Если гражданин или юридическое лицо предъявляет требование о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или должностных лиц этих органов, то ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация или соответствующий субъект Российской Федерации в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа (п. 12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8). Об этом же говорится в ст. 1071 ГК.

Позже Верховный Суд РФ разъяснил, что под финансовым органом в этом случае следует понимать Минфин России, а при предъявлении иска к субъекту Российской Федерации — управление финансов соответствующего субъекта (Бюллетень ВС РФ, 1997, N 8, с. 20).

Согласно Указу Президента РФ от 08.12.92 N 1556 «О федеральном казначействе» (Ведомости РФ, 1992, N 50, ст. 2978) и Постановлению Правительства РФ от 27.08.93 N 864 «О федеральном казначействе Российской Федерации» (СА РФ, 1993, N 35, ст. 3320) в Российской Федерации была создана единая централизованная система органов федерального казначейства Минфина России и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства в субъектах Российской Федерации. Приказом Минфина России от 12.02.98 N 26 именно на управления федерального казначейства Главного управления федерального казначейства Минфина России по республикам (кроме Республики Татарстан), краям, областям, автономной области, округам и г. Санкт-Петербургу были возложены организация и ведение дел в судах на основании доверенности, выданной Минфином России каждому управлению федерального казначейства (см., например, Бюллетень ВС РФ, 2001, N 10, с. 23, 24).

В связи со вступлением в силу Бюджетного кодекса ранее сложившаяся практика ВАС РФ по вопросу о том, какой орган вправе представлять Российскую Федерацию по искам граждан или юридических лиц о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов или должностных лиц, претерпела изменения.

Так, Президиум ВАС РФ в Постановлении от 12.11.2002 N 6975/02 указал следующее. Взыскивая с Минфина России в лице Федерального казначейства расходы по хранению имущества, конфискованного таможенными органами, суд не учел, что в соответствии с п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса от имени казны по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов и должностных лиц, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности. В соответствии с Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 05.08.2000 N 115-ФЗ (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3338) получателем и главным распорядителем средств федерального бюджета для таможенных органов является ГТК России.

Отменяя решения нижестоящих судебных инстанций, Президиум ВАС РФ указал на необходимость рассмотрения спора с участием представителя ГТК России и Управления федерального казначейства по Сахалинской области с тем, чтобы определить ответственность одного из них (Вестник ВАС РФ, 2003, N 2, с. 26, 27; Постановление Президиума ВАС РФ от 13.03.2001 N 1092/01).

В любом случае предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд должен сам привлечь в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.

При удовлетворении иска взыскание денежных сумм должно производиться за счет средств соответствующего бюджета, а при их отсутствии или недостаточности — за счет иного имущества, составляющего казну (п. 12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8). Подробнее о порядке такого взыскания за счет средств федерального бюджета см. Постановление Правительства РФ от 22.02.2001 N 143 «Об утверждении Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета» (СЗ РФ, 2001, N 10, ст. 959), а также Вестник ВАС РФ, 2000, N 6, с. 113, 114.

Другой комментарий к статье 214 ГК РФ

1. В п. 1 комментируемой статьи рассматриваются два вида государственной собственности, существующей в Российской Федерации: федеральная собственность и собственность субъектов РФ. Соответственно субъектом права федеральной собственности является Российская Федерация как государство, субъектами права собственности второго вида — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. При этом под государством (государственным образованием) следует понимать государственно-политическую организацию, осуществляющую публичную власть в стране (на территории субъекта РФ), связанную, но не совпадающую с гражданским обществом. Право собственности каждого вида государственной собственности, а в пределах второго вида и каждого отдельно взятого субъекта РФ, считается самостоятельным правом. Вместе с тем в условиях федеративного государства указанные права следует рассматривать как части федеративной системы государственной собственности страны.

2. Остаточный принцип в отношении права собственности на землю и другие природные ресурсы, закрепленный в п. 2 комментируемой статьи, не соответствует основным направлениям в развитии современного законодательства в данной сфере. Так, он вообще не распространяется на недра, которые (ст. 1.2 Закона о недрах) объявлены государственной собственностью, и многие другие природные ресурсы, а также отдельные категории земель. В свете развивающегося законодательства о природных ресурсах следует толковать и положения п. 2.

3. В п. 3 комментируемой статьи содержится отсылочная норма к ст. 125 ГК (см. коммент. к данной статье).

4. В п. 4 комментируемой статьи определены два вида имущества, находящегося в государственной собственности: 1) имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями соответственно на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, и 2) имущество, составляющее государственную казну Российской Федерации и казну субъектов РФ.

Применительно к названным видам имущества было бы правильным говорить о праве государственной собственности так, как это обозначено в названии комментируемой статьи, а не государственной собственности вообще. Понятие государственной собственности как экономической категории включает в себя наряду с указанными видами имущества также имущество государственных хозяйственных товариществ и обществ. Имущество первого вида предназначается для использования в производственных, научных, образовательных, социально-культурных целях.

Что касается имущества казны, то под таковым понимаются все виды имущества, в том числе и финансовые ресурсы, не закрепленные Российской Федерацией или соответствующим субъектом РФ за государственными предприятиями и учреждениями. Это — финансовые ресурсы, находящиеся в ведении Федерального казначейства (Казначейства России), которое является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой) (см. Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 «О Федеральном казначействе» (в ред. от 14.03.2005) <1>), его территориальных органов; материальные ресурсы, находящиеся в ведении Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и его территориальных органов, а также других указанных в законе органов государства, управомоченных выступать от имени Российской Федерации и соответствующих субъектов РФ.

———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908; 2005. N 12. Ст. 1042.

5. Согласно п. 5 комментируемой статьи, разграничение государственной собственности производится на основании федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Впредь до издания указанных законов на федеральном уровне разграничение государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами РФ осуществляется на основании Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 21.07.1993) <1>, распоряжения Президента РФ от 18.03.1992 N 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» <2>.