Одной из основных правовых проблем, способствующих развитию тенденции опосредованной и неуклонной наркотизации населения России, и подспудно - укоренению идеи легализации наркомании, на наш взгляд, является то, что при всем несомненном достоинстве нацеленности острия карательной политики на дельцов наркобизнеса (приоритетного направления современной уголовной политики), ответственность за деяния, связанные с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ, их приобретением и нахождением в личном пользовании, отходит на «второй» план правового регулирования. Возможно, что в сложившихся условиях первоочередность перекрытия каналов поставки наркотиков на нелегальный рынок, выявление и привлечение к уголовной ответственности сбытчиков и распространителей наркотических средств и психотропных веществ позволит определенным образом стабилизировать обострение неблагоприятной на сегодняшний день наркоситуации. Но перспективность противодействия наркоделиктности посредством мер юридической ответственности лежит именно в сфере легитимности личного использования указанных средств и веществ. Речь, в первую очередь, идет об оптимальности согласования ее административного и уголовно-деликтного поля, направленного на завершение формирования сбалансированной антинаркотической правовой базы, без которого была бы не оправдана, с юридической точки зрения, либерализация уголовной политики в данном направлении.

Предшествующая практика установления наркоделиктных норм, за исключением принятия Указов Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 года «Об усилении борьбы с наркоманией», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР» от 22 июня 1987 и принятых на их основе соответствующих Указов Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 июля 1974 года «О мерах по дальнейшему усилению борьбы с наркоманией в РСФСР», «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и другие законодательные акты РСФСР» от 29 июня 1987 г., свидетельствует об автономности разработки и принятия законодательных актов, содержащих уголовные и административные санкции в рассматриваемой нами сфере. Стремление законодателя к первоочередности установления уголовно-правовых ориентиров, как правило, приводит к неоправданной конкуренции уголовных и административных норм, фактической разобщенности уголовной и административной антинаркотической политики. Принятие и введение в действие в 1998 г. Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» на два года позже вступления в силу в 1996 году Уголовного кодекса РФ, а Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только в 2002 г., а также запаздывающий переход на новые процессуальные параметры, говорит о недооценке «пакетного» принципа в правовом регулировании механизмов реализации политики противодействия преступности и административной деликтности. По нашему мнению, именно этот фактор, является первоначальной причиной необходимости постоянной корректировки законодательства, что требует значительных временных затрат, не способствующих эффективности правоприменения.

Так, например, после принятия ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» Уголовный кодекс РФ не обеспечивал ответственности за запрет оборота аналогов наркотических средств и психотропных веществ, предусмотренный ст. 14 указанного закона. Первоначально ст. 6.8 КоАП РФ была введена административная ответственность за их оборот, а дифференциация ее с уголовной была осуществлена лишь в 2003 г. Значительная конкуренция норм была формально устранена лишь с принятием в 2001 году нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. Указание на наказуемость деяний, связанных с психотропными веществами, в уголовном законодательстве до 1995 г. отсутствовало, а административная ответственность была введена на федеральном уровне лишь в 2001 г.

Автономная разработка проектов внесений изменений и дополнений в УК РФ и КоАП РФ, имеющее при этом место игнорирование мнения правоохранительных органов, специально уполномоченных на решение задач в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, снижает превентивный потенциал административной юрисдикции, ограничивает ее возможности в предупреждении преступлений. Примером чему являются последние изменения, внесенные в Уголовный кодекс РФ и кодекс об административных правонарушениях РФ в декабре 2003 года.

На наш взгляд, законодатель при разработке проекта этих законодательных актов, выделяя в отдельную норму уголовную ответственность за нарушение правил нарушения оборота наркотических средств или психотропных веществ, повлекших их утрату, а также, совершаемые из корыстных побуждений либо повлекших по неосторожности причинение вреда здоровью человека или иные тяжкие последствия (ст. 2282 УК РФ), оставил без внимания иные объективно общественно-вредные деяния, степень и характер общественной опасности которых предусматривает, исходя из теоретических представлений о видах юридической ответственности, применение именно средств административной ответственности в качестве реакции государства за нарушение правил их оборота и соответствующих смежных правил. Имеются в виду как возможные нарушения, предполагаемые ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» в сфере легального оборота, так и реально встречающиеся в процессе контроля за деятельностью субъектов, связанной с оборотом наркотических средств или психотропных веществ, в тех случаях, когда отсутствуют признаки и состав преступления, но нарушение регулятивных норм и правил имеет место и создает объективные условия, предпосылки для совершения административного правонарушения или преступления.

В ходе контрольно-надзорной деятельности подразделений территориальных органов по контролю за легальным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в частности Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Белгородской, Орловской, Брянской областей, наиболее часто встречаются факты образования излишков наркотических и психотропных лекарственных препаратов, не отраженные в актах предшествующих ежемесячно проводимых инвентаризаций и своевременно не доведенных до сведения соответствующих органов в соответствии с п. 2 ст. 38 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». При этом нормами УК РФ, КоАП РФ предусматривается применение мер ответственности за незаконное хранение наркотических средств и психотропных веществ лишь к физическим лицам, а не к должностным лицам учреждений здравоохранения в части соблюдения правил учета, хранения, выписывания и использования лекарственных наркотических средств, установленных Приказом Минздрава РФ № 330 от 12.11.97 г.

Пункт 4 статьи 53 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» предписывает должностным лицам органов, уполномоченным осуществлять соответствующий контроль, принимать меры по пресечению выявленных ими административных правонарушений, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и привлечению к ответственности виновных лиц. При этом применение мер административной ответственности в сфере легального оборота наркотических средств и психотропных веществ ограничено ст. 10.4 КоАП РФ «Непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения и переработки растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и конопли». Причем, дефиниции, изложенные в ч. 2 ст. 2282 УК РФ, указывающие на нарушение правил культивирования растений, используемых для производства наркотических средств или психотропных веществ, повлекшие к их утрате, совершенные из корыстных побуждений, не позволяют квалифицировать противоправность деяния, изложенного в диспозиции ст. 10.4 КоАП РФ, в случае его совершения с умышленной формы вины, как административно наказуемое. И наоборот, нарушение указанных правил культивирования наркотикосодержащих растений в промышленных либо сельскохозяйственных целях, а не для их культивирования именно с прямой целью последующего производства из них наркотических средств или психотропных веществ, к чему нас отсылает буквальное толкование текста диспозиции ч. 1 ст. 2282 УК РФ, не позволяет с формально юридической точки зрения применять меры уголовной ответственности. Налицо возникновение конкуренции уголовной и административно-деликтной нормы.

Практика контроля легального оборота наркотических средств и психотропных веществ и системный анализ норм ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» позволяют отнести к иным, потенциальным административно-наказуемым нарушениям в сфере легального оборота наркотических средств и психотропных веществ: нарушения порядка лицензионных процедур (сроков подтверждения лицензий и т.п.), условий лицензионной деятельности (несоблюдение квот, правил разработки новых наркотических средств, правил производства и изготовления, культивирования, перевозки, хранения, уничтожения, пересылки, отпуска, ввоза-вывоза, правил допуска лиц, правил проведения регистрационных операций и инвентаризаций, требований к помещениям, а равно правил использования наркотических средств и психотропных веществ в медицинских, ветеринарных и иных целях, нарушение специального режима контроля, устанавливаемого в местах произрастания и культивирования наркотикосодержащих растений, несообщение в контролирующие органы, органы внутренних дел в том числе, о фактах нарушений правил обращения с наркотиками, предоставления требуемой информации в контролирующие органы. Исследование и обобщение практики в этой области деятельности показывает, что такие нарушения не являются единичными, а составляют достаточно представительный массив нарушений, требующих профилактического воздействия в виде установления административной ответственности.

По мнению специалистов, при выявлении органами Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков вышеперечисленных фактов у них фактически отсутствуют реальные рычаги воздействия, необходимые для немедленного пресечения имеющихся нарушений, предупреждения их появления впоследствии и профилактики в целом. Меры воздействия, предусматривающие в соответствии с п.1 ст. 53 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», вынесение должностными лицами органов, уполномоченных осуществлять контроль в данной сфере, дачу обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, не обеспечивают оперативность пресечения нарушения, оставляет вне сферы административной ответственности конкретных лиц, допускающих эти нарушения. Привлечение последних к дисциплинарной ответственности не всегда эффективно и не соответствует тяжести совершенного проступка. Причем, трудовое законодательство рассматриваемую нами сферу правоотношений практически не регулирует, а нормативные акты, в основном ведомственного уровня, регламентирующие правила легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, в любом случае относят применение мер к их нарушителям к «несению установленной законодательством ответственности».

Таким образом, наряду с уточнением области криминализации последствий нарушений правил легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, в антинаркотическом законодательстве фактически образовалась правовая ниша между уголовной и дисциплинарной ответственностью в правоохране установленного режима оборота наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, основы которого определены Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах», регламентируются правительственными и ведомственными нормативно-правовыми актами и детализируются специальными правилами. Поэтому мы разделяем позицию интеграции уголовной и административной политики - основного направления совершенствования правового регулирования разграничения уголовной, административной и иных видов ответственности, в том числе и в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.

В частности, статья 55 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» устанавливает, что лечение больных наркоманией проводится только в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения. Административной ответственности за явное нарушение законодательного запрета нет. Нормы же ст. 235 УК РФ, устанавливающей ответственность за незаконное занятие частной практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензии на избранный вид деятельности, только в случае если это повлекло по неосторожности причинение вреда здоровью либо смерть человека, в данном случае не применимы.

Подобная ситуация сложилась с административной ответственностью должностных лиц за нарушение правил допуска подчиненных, находящихся в состоянии наркотического опьянения, к работе с источниками повышенной опасности (за исключением допуска к управлению судами и автотранспортом – ст.ст. 11.13, 12.32 КоАП РФ). Очевидно, что они должны нести ответственность в соответствии с административным законодательством, которое такой возможности не предусматривает. Применение дисциплинарной, как и к любой другой ответственности, к таким нарушениям проблематично в силу неразработанности самих правил допуска.

Отсутствие в многочисленных регулятивных нормативно-правовых актах, регламентирующих безопасность плавания, прямого указания на запрещение управления судами в состоянии опьянения (в отличии в частности от Правил дорожного движения - п. 2.7), за исключением п. 13 Правил плавания по внутренним водным путям Российской Федерации, запрещающего членам экипажа находиться на вахте в состоянии опьянения (алкогольного или наркотического), также отправляет правоприменителя к «установленной законом ответственности».

Установление запрета управления судном в состоянии опьянения в данном случае производится посредством административных наказаний, предусмотренных ст. 11.9 КоАП РФ.

Обращает на себя внимание еще одна важная, на наш взгляд, проблема. Это умалчивание ответственности за деяния, совершаемые в состоянии опьянения, не выделяя при этом наркотическое опьянение в качестве самостоятельного вида, в отношении правонарушений, предусмотренных ст.ст. 11.9, 12.8, ч.3 ст. 12.29, ст. 20.21. КоАП РФ. С одной стороны, возможность наступления, характера вреда и степени опасности последствий, вызванных управлением любым видом транспортного средства лицами, находящимися в состоянии опьянения (ст.ст. 11.9, 12.8, ч. 3 ст. 12.29), не зависят от конкретного вида опьянения, а вызываются временным нарушением основных психофизиологических функций организма человека в результате употребления алкогольных напитков, наркотических средств или психотропных либо иных сильнодействующих веществ. По сравнению с алкогольным, данный вид опьянения встречается значительно реже, однако имеет явно выраженную тенденцию к росту. По результатам административной практики подразделений ГИБДД нескольких областей Европейской части России, только за первую половину текущего года количество ДТП, совершенных водителями, находившимися в наркотическом опьянении, по сравнению с 1995 г. увеличилось от 3,5 до 7 раз.

Аналогичный подход наблюдается в определении законодателем диспозиции ст. 20.21 КоАП РФ. Но при этом, объективную сторону данного правонарушения традиционно составляют появление на улицах, стадионах, скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, для квалификации которых не имеют значение наступившие физические последствия (релаксация, транквилизирующее воздействие употребляемого, абстинентный синдром). Однако появление лиц, употребляющих наркотические средства или психотропные вещества, в общественных местах не всегда сопровождается признаками поведения, характерного для алкогольного опьянения. Их внешний вид на разных стадиях опьянения может не сопровождаться обликом, нарушающим общественную нравственность и лишь знание возможных последствий такого опьянения, предполагает в данном случае гипотетическую возможность граждан стать невольными свидетелями либо участниками противоправных действий. Однако если употребление спиртных напитков, кроме указанных случаев, в отличие от потребления наркотических средств или психотропных веществ, не запрещено законом, то по сути дела состав указанных статей КоАП РФ, должен быть не простым и квалифицированным их специальными частями, конкретизирующими ответственность в случае состояния наркотического опьянения, санкции которых должны быть строже чем за совершение подобных деяний в состоянии алкогольного опьянения. Причем, существующая дифференциация ответственности за правонарушения, связанные с потреблением наркотических средств или психотропных веществ вызывает вполне обоснованную критику. Представляется несообразным санкции ст. 20.20, которые не предусматривают, в отличие от ст. 6.9, административный арест, характеру совершенного деяния. Налицо большая степень общественной опасности публичного потребления наркотиков в общественных местах, чем их потребления в уединенном месте.

Устранение данного пробела правового регулирования можно реализовать дополнением статей 11.9, 12.8, 12.29 и 20.21 соответствующими частями, разделяющими ответственность в обоих случаях, и внесением соответствующих изменений в диспозиции ст. 23.1 и 23.3 с учетом видом и размеров устанавливаемых санкций.

Добавим, что, на наш взгляд, лица, на которых распространяется действия дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, должны также нести административную ответственность на общих основаниях и за совершенные правонарушения, предусмотренные ст. 11.9 КоАП РФ - управление судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения. Предлагаемое в связи с этим внесение соответствующего дополнения в ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях базируется прежде всего на одинаково высокой на всей территории России степени общественной опасности нарушения безопасности судовождения со стороны лиц, управляющих суднами в состоянии опьянения. При этом необходимо учитывать тот факт, что в последнее время неуклонно возрастает количество находящихся в частной собственности маломерных судов и, соответственно, нарушаемых их владельцами (судоводителями) правил безопасности плавания.

Характерным примером умалчивания вопросов наркотического опьянения в сфере безопасности плавания, дорожного движения и отчасти общественной безопасности является отсутствие официальной статистики совершения данных правонарушений в состоянии наркотического опьянения. Ощущается необходимость в нормативном определении категорий «состояние опьянения» применительно к актам, регулирующим безопасность дорожного движения. Например, согласно Европейской Конвенции о мерах наказания за нарушения правил дорожного движения (Страсбург, 30 ноября 1964 г.) к числу общих нарушений правил дорожного движения относятся вождение автомобиля лицом: в состоянии опьянения либо под влиянием алкоголя; под воздействием наркотиков или препаратов, имеющих аналогичное действие. Такая ссылка в отечественных нормативных актах отсутствует. Но с ее введением и дифференцированием мер ответственности по самостоятельным видам опьянения, законодатель отступит от подспудного следования установке ст. 23 УК РФ, указывающей на «лицо, совершившее преступление в состоянии опьянения, вызванном употреблением алкоголя, наркотических средств или других одурманивающих веществ…», не дающего научно обоснованного определения понятия «состояние опьянения», сформулированного в отрыве от понятия медицинского и вопреки ему.

Таким образом, основными направлениями совершенствования правового регулирования института административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ являются: развитие практики установления административной ответственности за наркоделикты нормами федерального законодательства и законами субъектов Российской Федерации; совместная разработка проектов и согласование между собой принимаемых норм уголовного законодательства и административного законодательства; полное обеспечение правовых антинаркотических запретов соответствующими санкциями и наоборот; повышение превентивного потенциала административной юрисдикции. Эффективность его применения лежит прежде всего в установлении уголовно и административно-правовых параметров оценки противоправности деяний, связанных с нахождением наркотических средств или психотропных веществ в личном пользовании, а также урегулировании правовых пробелов, возникших в сфере нарушений правил легального оборота.

Институт административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ не является застывшим формированием правовых норм. Его дальнейшее развитие тесно связано с установлением оптимальной модели отграничения административной ответственности от других видов юридической ответственности, дифференциации видов и размеров административных наказаний.