Анализ антинаркотического законодательства показывает, что правовая основа противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ в основном базируется на охранительных нормах, т.к. их предписания связаны, прежде всего, с регламентацией мер юридической ответственности, а также иных специфических государственно-принудительных мер. Регулирование противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ охранительными нормами характерно, согласно мнению С.С.Алексеева, для правоохранительной правоприменительной деятельности. Таким образом, наряду с функциями установления нормативной основы противодействия административной наркоделиктности и правоохраны общественных отношений в данной сфере ей присущи и функции, характерные для правоохранительной правоприменительной деятельности.

Вступление в силу нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях повлекло существенные изменения в правовом регулировании административной ответственности за правонарушения в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, которая сегодня занимает особое место в системе средств обеспечения реализации наркологической безопасности, в значительной мере выражающее специфику административно-правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Исходя из п. 1 ст. 3 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах», определяющего, что «законодательство Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах состоит из настоящего федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных актов Российской Федерации», отношения, возникающие в процессе легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, могут регулироваться исключительно федеральными правовыми актами. Законодательство об административных правонарушениях, регулирующее такие отношения, как часть административного и административно-процессуального законодательства, отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Прежде всего необходимо отметить, что в отличие от отношений, возникающих в процессе оборота наркотических средств и психотропных веществ, которые регулируются как законами, так и подзаконными актами, правовое регулирование административной ответственности может осуществляться исключительно законами, так как в силу ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство России об административных правонарушениях состоит только из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и законов субъектов Федерации.

Проблема соотношения федеральных правоустанавливающих актов с законами субъектов Федерации является одной из самых насущных. Изначально Кодекс РФ об административных правонарушениях допускает противоречивое истолкование предписаний о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе в области законодательства об административных правонарушениях. Согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП к ведению РФ относится установление перечня видов административных наказаний, а также административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, по смыслу ч. 1 ст. 2.1 допускается установление административной ответственности также и законами субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению. Применение административной ответственности сопряжено с ограничением конституционных прав и свобод, предусмотренных ч. 1, 2 ст. 35 Конституции РФ (при применении административных наказаний в виде административного штрафа, возмездного изъятия или конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права, принадлежащего физическому лицу), ч. 1 ст. 22 Конституции РФ (при применении административного наказания в виде административного ареста), а также в иных случаях.

Системный анализ законодательства показывает, что правовую основу противодействия административной наркоделиктности составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах», Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ, другие федеральные законы и законы Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, указы и распоряжения Президента России, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти России и субъектов Российской Федерации.

Антинаркотическое законодательство является комплексным, носит публичный характер и направлено на обеспечение интересов граждан в сфере охраны здоровья и личной безопасности, а также охрану установленного порядка оборота наркотических средств и психотропных веществ, регламентирует применением мер государственного принуждения, направленных на пресечение противоправных деяний, должна быть прозрачна для общества и представляет собой совокупность нормативных актов различной юридической силы и отдельных правовых норм различных отраслей права: государственного, административного, гражданского, уголовного и др.

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение конституционных прав и свобод возможно только федеральным законом. Вместе с тем в соответствии с ч. 1 ст. 2.1, ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ допускается установление административного наказания в виде административного штрафа и соответственно обусловленные его применением ограничения имущественных прав лица законом субъекта Федерации. Спорным, на наш взгляд, является утверждение о том, что административная ответственность за правонарушения, связанные с наркотиками, может быть установлено исключительно федеральным законодательством, на основании расширительного толкования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предписывает возможность ограничения прав и свобод граждан РФ независимо от того, отнесена ли регламентация прав и свобод к ведению Федерации (ст. 71), к предметам совместного ведения (ч. 1 ст. 72) или к ведению субъектов Федерации (ст. 73). КоАП РФ, напротив, допускает установление таких ограничений в зависимости от того, отнесена ли защита правоохраняемых интересов к ведению Федерации или к ведению субъектов в ее составе (п. 3 ч. 1 ст. 1.3 и ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Представляется, что нет противоречий между Конституцией РФ, устанавливающей общие положения применения антинаркотического законодательства, Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах», регулирующим правила оборота наркотических средств и психотропных веществ и устанавливающего запреты режима обращения с наркотиками и КоАП, устанавливающего административную ответственность за правонарушения связанные с наркотиками.

Исходя из заложенной в Конституции РФ модели совместного ведения по предметам, к ним относящимся, субъекты Федерации имеют право регламентировать только те вопросы, регулирование которых не отнесено к полномочиям Российской Федерации. Применительно к законодательству об административных правонарушениях такие полномочия определены в ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ. Это установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, под которыми понимается круг вопросов, отнесенных в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации. Пункт «м» ст. 71 определят, что производство наркотических средств и порядок их использования находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Следует оговориться, что позиция федерального законодательства, включившего в число объектов своего внимания не только наркотические средства, но и психотропные вещества, как того требует ратифицированная нашей страной Конвенция ООН о психотропных веществах 1971 г., признавшая международную опасность незаконного оборота и злоупотребления психотропными веществами наравне с наркотическими средствами, более выверена и точна. В России знак равенства между противоправными деяниями в отношении наркотических средств и психотропных веществ по существу был поставлен лишь в 1996-1998 гг. с принятием УК РФ и ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».

Продолжающая иметь место практика установления административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ на уровне субъектов Федерации, сыгравшая определенную положительную роль в условиях отмены уголовного и несовершенства административного преследования за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, должна быть одобрена, с учетом необходимости внесения в нее корректировки в части исключения противоречий федеральному законодательству. Это необходимо для обеспечения реализации задач целевых программ, направленных на противодействие незаконному обороту наркотиков и злоупотреблению ими, а также для создания возможности дифференциации административной ответственности в зависимости от условий конкретного субъекта федерации, не установленной нормами об административной ответственности КоАП РФ.

Усилия законодательных (представительных) органов субъектов Федерации по моделированию оптимальных санкций за отдельные виды правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, реально учитывающих специфику наркоделиктов и прошедшие экспериментальную проверку в правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции, не должны остаться без должного внимания и реализации в законодательстве об административных правонарушениях, механизм осуществления которой заложен в использовании права законодательной инициативы, предоставленной субъектам России ст. 104 Конституции РФ.

Таким образом, законодательство, устанавливающее административную ответственность за правонарушения в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, является двухуровневым, что отвечает конституционным положениям о совместном предмете ведения федерации и субъектов федерации, конституционному федерализму.