Административная ответственность за потребление наркотиков без назначения врача впервые была установлена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 г. «Об усилении борьбы с наркоманией» и аналогичным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 июля 1974 года. В последующем положения указа были внесены в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в виде статьи 44 «Потребление наркотических веществ без назначения врача». Указ создал правовые основы реализации административной антинаркотической политики, отграничил административные средства противодействия распространению наркомании от уголовно-правовых и положил начало развития института административной ответственности за незаконные действия с наркотиками. Несмотря на то, что нормы указа не получили массового применения, он имел важное профилактическое значение, поскольку установление запрета на потребление наркотиков явилось сдерживающим фактором немедицинского потребления наркотиков правопослушными гражданами.

Потребление наркотиков и действия в состоянии наркотического опьянения в отдельных случаях признавались административными правонарушениями Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. В частности, статьями 117 и 120 устанавливалась административная ответственность за управление транспортными средствами водителями в состоянии опьянения, в том числе и наркотического. Косвенное отношение к незаконным действиям с наркотиками имели такие правонарушения, как допуск должностными лицами, ответственными за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, к управлению транспортными средствами водителей, находящихся в состоянии наркотического опьянения (ст.124 КоАП РСФСР), а также предусмотренное статьей 99 непринятие землепользователями мер по борьбе с сорняками, к которым относятся дикорастущие конопля и различные виды мака. Дела об административных правонарушениях по данным составам встречались в административной практике чрезвычайно редко и в целом мало повлияли на содержание и социальную ценность института административной ответственности за незаконные действия с наркотиками. Кодекс, что очень важно, предусматривал административную ответственность несовершеннолетних и их родителей за потребление несовершеннолетними наркотических веществ без назначения врача (часть 1 ст. 164 КоАП РСФСР).

В дальнейшем законодательство развивалось на основе гуманных принципов по пути ограничения уголовных наказаний и расширения практики использования в отношении потребителей наркотиков мер административного принуждения. Такая административная политика соответствовала положениям Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года и Конвенции 1971 года о психотропных веществах. Длительное время субъектами административной ответственности оставались исключительно потребители наркотиков, что ограничивало возможности её использования и в итоге привело к негативным последствиям политического, законодательного и правоприменительного характера.

Предпринимаемые меры оказались явно недостаточными для изменения ситуации наркопотребления, и она неуклонно продолжала ухудшаться в 1980-е годы. На этот период приходится начало развития психоделической культуры в молодежной среде, постепенно изменившей в 1990-х социальную основу наркомании – злоупотребление наркотиков становится проблемой молодежной среды, приобретает относительно массовый характер, расширяется география наркомании. К 1990 году численность потребителей наркотиков достигла 118891 человека. Наибольшее количество потребителей наркотиков органами внутренних дел было выявлено в 1987 году, когда их число составило 130359 человек.

Ухудшение ситуации существенно изменило отношение политического руководства государства к проблеме наркомании. Решающим фактором изменения законодательства становится политика перестройки, гласности, активизации борьбы с негативными явлениями – пьянством, нетрудовыми доходами, наркоманией. В течение пяти лет с 1982 по 1987 год было принято несколько постановлений ЦК КПСС и Совета Министров РСФСР, требующих устранить недостатки в организации борьбы с наркоманией. Решающее воздействие на изменение административной антинаркотической политики и развитие института административной ответственности за незаконные действия с наркотиками оказало постановление ЦК КПСС от 12 июля 1987 года «О ходе выполнения постановления ЦК КПСС об усилении борьбы с наркоманией» и принятые в соответствии с ним нормативные акты.

Наиболее жесткое отношение общества и государства к потреблению наркотиков за все время правового регулирования этой проблемы было выражено в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июня 1987 года «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и другие законодательные акты РСФСР». Измененная редакция статьи 44 помимо ответственности за потребление наркотических средств устанавливала административную ответственность за незаконное приобретение или хранение без цели сбыта наркотических средств в небольших размерах. За подобные действия вводилась административная преюдиция уголовной ответственности, что изменило последствия административной ответственности и придало ей большую профилактическую значимость. Повторное привлечение в течение года к административной ответственности по ст. 44 КоАП за незаконное приобретение или хранение наркотических средств в небольших размерах либо потребление наркотических средств без назначения врача могло повлечь уголовное наказание (ст. 224.3 УК РСФСР). Но на практике эта норма применялась относительно редко, а в последующем без достаточных оснований была признана неэффективной и противоречащей концепции прав человека и гражданина, конституционным нормам. Из содержания нормы была изъята ответственность за повторное потребление в течение года наркотических средств без назначения врача. В таком виде статья 224.3 УК РСФСР (как и часть 1 ст.225.1) просуществовала до введения в действие УК Российской Федерации в 1997 году.

В сравнении с редакцией 1984 года усилились меры административной ответственности, предусматриваемые санкцией статьи 44 КоАП РСФСР. Штраф в размере пятидесяти рублей заменен возможностью применения альтернативного взыскания: наложение штрафа в размере до ста рублей либо исправительными работами на срок от одного до двух месяцев с удержанием двадцати процентов заработка, а в исключительных случаях, если по обстоятельствам дела и с учетом личности нарушителя применение этих мер будет признанно недостаточным, - административный арест на срок до пятнадцати суток.

Указом помимо усиления административной ответственности вводились в правоприменительную практику новые институты. Статья 44 КоАП была дополнена примечанием, устанавливающим возможность добровольного раскаяния лиц, совершивших незаконные действия по приобретению и хранению наркотиков в небольших размерах для личного потребления. Для правонарушителей, потребивших наркотики, возможность добровольного раскаяния и освобождения от административной ответственности предусматривалась в случае добровольного обращения в медицинское учреждение за оказанием медицинской помощи в связи с потреблением наркотических средств без назначения врача.

В развитие требований Постановления Совета Министров СССР от 12.06.1987 года № 695 «О запрещении посева и выращивания гражданами масличного мака» Указ расширил круг субъектов административной ответственности за незаконные действия с наркотиками и непосредственно перечень видов деятельности, признаваемых общественно опасными и административно наказуемыми. Кодекс дополнился статьями 99¹ и 99², которые отнесли к административным правонарушениям бездействие должностных лиц в виде непринятия мер к обеспечению установленного режима охраны посевов конопли и масличного мака, мест хранения и переработки урожая этих культур, а равно непринятие мер к уничтожению пожнивных остатков и отходов производства, содержащих наркотические вещества, а также действия граждан и должностных лиц, состоящие в незаконном посеве или выращивании масличного мака, а также конопли, кроме видов, запрещенных к возделыванию. Помимо этого профилактическое значение административной ответственности было подкреплено установлением административной преюдиции уголовной ответственности за незаконный посев или выращивание масличного мака, а также конопли, кроме запрещенных к возделыванию видов. Повторное совершение указанных действий в течение года после наложения административного взыскания в соответствие с частью 1 ст. 225.1 УК РСФСР признавалось преступлением. Таким образом, административная ответственность за незаконные действия с наркотиками получила существенное развитие в качестве правового средства обеспечения административной правовой политики контроля за наркотиками.

Взвешенная и ответственная позиция законодателей просуществовала недолго. Решающую роль в изменении административной и уголовной политики в отношении потребителей наркотиков имело псевдодемократическое понимание проблемы наркомании и роли государственного принуждения, в том числе и административной ответственности, в обеспечении противодействия усилению наркотизации населения. В результате либерализации отношения общества, законодателей и части правоведов к проблеме потребления наркотиков 25 октября 1990 года Комитетом конституционного надзора СССР было принято Заключение «О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией», в котором признавалось недопустимым рассматривать употребление наркотиков в качестве административного правонарушения, поскольку это противоречит Конституции СССР.

С момента вынесения заключения статья 44 КоАП в части административной ответственности за потребление утрачивала силу и не подлежала применению. Эту позицию поддержали законодатели РСФСР, приняв 5 декабря 1991 года Закон «О внесении изменений и дополнений в Уголовный Кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях». Изъяв из содержания ст. 44 КоАП РСФСР формулировки об ответственности за потребление наркотических средств, закон легализовал потребление наркотиков без назначения врача. Следует признать, что отмена запрета стала негативным условием быстрого распространения злоупотребления наркотиками, поскольку сам факт существования запрета на потребление наркотиков оказывал предупредительное воздействие на правосознание населения, показывал отношение государства к потреблению наркотиков как общественно опасному проступку.

Последующее десятилетие стало периодом прогрессирующего развития наркокультуры и наркопотребления в России. Каждые пять лет количество официально зарегистрированных потребителей с 1991 по 2001 год более чем утраивалось, а за десятилетие увеличилось в 7,5 раз. Коэффициент наркотизации населения в настоящее время находится на уровне 350 человек на 100 тысяч населения, против 19 в 1990 году, т.е. увеличился в 18 раз. Однако по самым сдержанным экспертным оценкам профессионалов-наркологов, к ним обращается лишь один больной из десяти. Следует согласиться с мнением ученых, что наркоситуация вошла в разряд глобальных угроз безопасности России, хотя Концепция национальной безопасности Российской Федерации не выделяет эту угрозу отдельной строкой, рассматривая её в контексте борьбы с преступностью.

В известной мере эти процессы были вызваны ослаблением государственного контроля и отсутствием реальной государственной административной политики профилактического правового противодействия распространению наркомании, злоупотребления наркотиками и их незаконному обороту. Решающими факторами развития негативной наркоситуации становятся распространение в обществе молодежной психоделической рейв-культуры, наркобизнес и контрабанда наркотиков. Основная причина наркотизации молодежи – высокий уровень предложения наркотиков, явная и скрытая пропаганда ценностей наркокультуры, эффективная система наркобизнеса. Процесс наркотизации молодежи развивается не спонтанно, а является результатом целенаправленной деятельности разрозненных организационно, но объединенных сходными целями и системой ценностей, преступных групп, сообществ и отдельных граждан, имеющих социальную наркокультурную ориентацию. Эти действия не находили должной оценки и противодействия в виде установления административной ответственности.

Как и любое явление, данный феномен можно объяснить субъективными и объективными причинами и факторами. К объективным причинам следует отнести смену общественно-политических условий и порожденные ими негативные последствия в области правоприменения. Под субъективными причинами следует понимать правовое поле, порожденное объективными политико-правовыми изменениями. Достаточно емко они охарактеризованы Президентом России В.В. Путиным на расширенном заседании коллегии Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ 30.03.04 г.: «Мы жили от кризиса к кризису. И в общественном сознании, и в государственных приоритетах на первое место вышли другие проблемы. Когда все трещало по швам, о наркомании мало кто думал».

В первую очередь к субъективным причинам мы относим:

- деструктивную правовую ситуацию, сложившуюся в 1991-2001 гг. в сфере установления административной ответственности за нарушение установленного режима оборота наркотических средств и психотропных веществ;

- разрушение сложившейся к 1990-м годам и нескоординированность существующей системы профилактики правонарушений;

- изъятие первоначально из административного, а теперь и из уголовного законодательства института назначения принудительного лечения наркозависимых лиц, при недостаточной урегулированности данной проблемы иными нормативно-правовыми актами;

- инертность государственной власти в формировании в рамках единой административной политики актуально-необходимой, целостной комплексной системы согласованных мер противодействия административной наркоделиктности и преступности, не позволяющей в полной мере использовать потенциал административно-правовых мер в предупреждении наркопреступности.

Сложившийся стереотип скептического отношения к оценке эффективности стабилизации наркоситуации посредством применения мер административной ответственности, среди отдельных сотрудников органов внутренних дел, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, наркологических подразделений выступает в качестве одного из немаловажных неблагоприятных субъективных факторов. К ним следует отнести также непрофессионализм и инертность отдельных исполнителей.

Объективные причины выражаются, прежде всего, в недоработанности и отдельной пробельности норм КоАП РФ, присущих любому вновь издаваемому законодательному акту, выверяемых и устраняемых на основании результатов правоприменительной практики, и наличии определенных недостатков регулирования правоотношений, возникающих в деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие наркоделиктности.